6月1日，国家食品药品监督管理局（SFDA）发布了《加强药用辅料监督管理的有关规定》（讨论稿）（下称“《规定》”），要求各有关单位于6月8日前反馈意见。此举应为前不久发生的“铬超标胶囊”风波的应急反应，药用辅料安全问题再次触动了监管者的神经。
此前，我国针对药辅市场的监管已出台一些相关政策，但从目前来看，需要在实践中不断加以改革和完善。规范化监管任重道远，推广规范化监管只有起点，没有终点。
监管更趋严格
根据《药品管理法》明文规定，药用辅料本身并非药品，不完全受到药品法律规范的约束，但与原料药组方并经加工成为药品后，又归入药品的法律规范范围之内。2004年6月，国务院发布了《国务院对确需保留的行政审批项目设立行政许可的决定》，明确提到“药用辅料注册”为行政许可项目，药用辅料注册首次正式被纳入法律监管的视野。
2005年6月，SFDA注册司发布了临时性文件《药用辅料注册申报资料要求》，并表示将尽快出台《药用辅料注册管理办法》。同年9月，其发布了《药用辅料管理办法》（讨论稿），但少了“注册”两字，旨在扩大监管范围，并向社会公开征求意见和召开讨论会，但一直没有正式发布。究其原因可能有两方面：一是全面提出对药用辅料的行政监管措施尚缺乏法律依据；二是2006年5月的“齐二药”事件，引发了监管者对应该以何种方式管理药用辅料以及如何合理分配责任的深层次思考。
2003年，SFDA开始构思药用辅料的《药用辅料生产质量管理规范》（GMP），2004年形成初稿，并网上发布征求意见，组织了多次讨论会。“齐二药”事件的发生，促使药用辅料GMP于2006年正式颁布。作为指导性文件，要求行业参照执行，但引发了业界对药用辅料是否应该实行GMP的不同理解。有观点认为，参照即是可不执行；另一种观点认为，企业应根据具体品种的生产情况严格执行。尽管理解不一，但迄今为止，没有任何一家药用辅料企业声称不执行GMP。
在此期间，SFDA提出了对药用辅料备案管理的模式，2010年9月公布了《药用原辅材料备案管理规定》（征求意见稿），组织了多次讨论并征求意见。2011年11月，SFDA再次就此公开征求意见，表明拟进一步调整药用辅料管理模式的意图，但至今尚处于未定状态。有专家分析，“铬超标胶囊”风波可能引发了SFDA对药用辅料备案管理制度的质疑。实际上，《规定》已释放出这种信号，监管的措施更趋于严格，如：新的辅料和安全风险化较高的辅料实行许可管理（即注册管理），对其他辅料实行备案管理；要求各级药品监管部门必须加强药用辅料生产使用全过程管理等。
而欧美等国家对药用辅料采取的是以行业自律为主的管理模式，由行业协会制定药用辅料GMP实施指南，企业自觉遵守执行。协会也可承接企业的GMP申请，对其进行审计、认证，产品采取全面的备案管理等。我国的监管者对此也予以借鉴，并在《规定》中有所体现，但药品行业中质量安全问题屡屡出现，导致监管者处于进退两难的局面，难以形成系统的药用辅料管理体系。
我国药用辅料市场环境尚不成熟，诚信体系不够健全，行业内的大部分是微小企业，经济实力薄弱。
在这种状况下，以行政监管为主，行业、企业自律为辅的方式可能更适合我国国情，整个药品行业的质量管理和责任模式还有待深入探讨。
近十年来，我国一直在探索药用辅料的监管模式，许多政策难以定型，使企业甚至监管者在面对行业发展中的一些问题时都感到茫然。
笔者认为，面对困惑，首先应该明确药用辅料GMP必须执行，使各地均按同一尺度来审查新开办的辅料企业，或者进行换证审查，并依此进行日常监管，避免目前存在的全国各地监管标准和尺度不一致的现象，同时可为推行GMP认证和企业进行审计提供标准。其次，SFDA应制定或者由行业协会制定一个较详细的药用辅料GMP的实施指南，指导企业更好地执行。再次，药辅企业也可以制定自己的实施方案，在不违反GMP原则的基础上与制药企业约定具体品种的生产条件和质量管理要求。
关于药用辅料品种注册和备案分类管理模式，《药用原辅材料备案管理制度》（DMF）也需尽快出台。对于实行备案管理产品的企业主体，资质应予明确，必须按照药用辅料GMP进行审查，取得《药品生产许可证》，这是生产药用辅料应具备的基本条件。但是，照此要求，一些大化工类和食品类的辅料，如：酸、碱、蜂蜜、香精、色素等企业很多不愿意申请，可能会造成这些药用辅料无人可供的局面。针对这种情况，曾有专家提议采取“列名”管理的方式，将这一部分特殊的辅料单列，允许企业备案并使用，由企业自行承担使用的风险。
需建立行业标准
虽然“齐二药”事件和“铬超标胶囊”风波发生在质量标准执行不严的问题上，但我国尚有大部分在用的辅料没有药用质量标准，其中隐藏的风险是显而易见的。
据统计，我国目前的辅料品种有500多种，现版药典收载132种，其他标准约50多种，SFDA药品审评中心公布的常用辅料299种，其中不少没有对应标准。而美国现版药典收载辅料463种。
此外，不管是注册管理还是备案管理都面临标准缺失的问题，没有药用标准，注册或备案都难以进行。我国药用辅料产业的落后也与标准体系的落后有一定关系，这不仅表现在品种数量上，还反映在品种的规格上。例如我国的药典收载了聚山梨酯80、乳糖、羟丙纤维素等，还缺少注射用聚山梨酯80、注射用乳糖和高取代羟丙纤维素等。现版药典收载的品种标准也有许多尚待完善，如对微晶纤维素性状和粒径的描述、羟丙甲纤维素粘度范围等都不适于现在行业的需求。
药用辅料在药剂中起着改变药物释放方式等作用，所以除理化指标外，功能性指标也是质量好坏的重要标志。但功能性指标因产品、工艺而异，无法有统一的要求，所以标准中应该有引导使用者关注的功能性指标信息。
目前，药典委员会正在编纂《中国药用辅料手册》，拟收载800多个辅料品种，虽然不是法定标准，但可以在目前标准缺失的情况下，作为一种参考，也可作为未来实行备案管理的无药用标准品种的过渡性标准。
发挥行业协会作用
相比欧美等国家，我国在药用辅料管理方面，协会的作用是极为薄弱的，迄今为止没有专门的药用辅料协会，而是属于行业协会中的一个专委会，其行业影响力不够。
而欧美国家药用辅料协会在制定药用辅料GMP实施指南、鼓励和指导企业通过协会的GMP认证、接受第三方审计的委托、制定行业标准等方面已成为政府管理的重要协助者，并参与了法律和政策的制定。
政府部门应主动支持成立中国药用辅料协会，并由协会在行业内推行GMP，制定行业标准，做好行业规划，加强行业自律管理。《规定》也明确指出积极鼓励行业协会参与药用辅料的监管，这充分表明了政府部门的积极态度。
总而言之，现阶段我国应加强药用辅料监管的力度，加快标准化的进程，建立行业协会，支持其参与行业的管理，这样将更加有利于我国药用辅料产业健康有序地发展。（医药经济报 尹正龙）
